Gevolgen invoedtarief op bestaande business cases

Een invoedtarief zou niet enkel de netkosten eerlijker moeten verdelen, maar ook een economische prikkel creëren tot efficiënter netgebruik. In de vorige blog zijn de zes onderzochte varianten van een invoedtarief en de verschillende financiële effecten op bestaande projecten besproken.

De kern van het probleem is dat een invoedtarief voor bestaande projecten nieuwe kosten introduceert, terwijl deze kosten niet direct kunnen worden doorbelast aan de afnemers. Enkel het eenmalige aansluittarief voor diepe netinvesteringen zou bestaande projecten niet raken.

Naast de gevolgen op het niveau van een individuele business case, zou een invoedtarief ook gevolgen kunnen hebben voor de ontwikkeling van het aanbod van elektriciteit en dus de marktprijs. Doordat veel projecten als gevolg van een invoedtarief geen doorgang meer zouden vinden (indien de overige omstandigheden gelijk blijven), zou volgens berekeningen van CE Delft de elektriciteitsprijs op de korte tot middellange termijn met ongeveer 10% stijgen, waarna een nieuw equilibrium zou worden gevonden tot ongeveer 1% boven de huidige elektriciteitsprijs (zie pagina 6 van het CE Delft rapport). Hoewel dat als een gunstig gevolg klinkt voor bestaande projecten, zal voor verreweg de meeste projecten dit alsnog geen netto positief effect hebben vanwege de SDE(+(+)) mechaniek. Deze subsidievergoeding van de onrendabele top daalt immers als de marktvergoeding stijgt. Daarbij dient te worden opgemerkt dat de doorrekening van de macrogevolgen uiterst complex is en uiteindelijk afhankelijk van veel meer omstandigheden dan enkel een invoedtarief. Voor de goede orde: dat is ook zo opgemerkt door CE Delft zelf.

Compensatie van nieuwe kosten?

De ACM staat niet alleen voor de ingewikkelde taak om een doelmatig invoedtarief vorm te geven, maar ook om de concrete gevolgen daarvan voor bestaande projecten in kaart te (laten) brengen, rekening houdend met alle objectieve verschillen. Het simpelweg uitzonderen van bestaande projecten van het invoedtarief is geen optie, nu daarmee het kind met het badwater wordt weggegooid. Dan zouden noch de netkosten eerlijker worden verdeeld, noch zouden bestaande projecten een prikkel krijgen tot efficiënter netgebruik krijgen (als die prikkel al sterk genoeg kan worden gemaakt). Bovendien zou een uitzondering juridisch zeer kwetsbaar zijn, omdat een dergelijke uitzondering betoogbaar discriminatoir en niet kostenreflectief zou zijn.

Een andere optie lijkt een wijziging van de fasebedragen of correctiebedragen in de SDE(+(+)) beschikkingen voor bestaande projecten. Ook daarin liggen de nodige uitdagingen. Allereerst omdat de impact per project verschillend kan zijn, afhankelijk van de keuze voor een specifiek invoedtarief. Om te borgen dat voor ieder project genoeg maar niet te veel kosten worden vergoed, moet worden doorgerekend wat de impact is per type project. Een tweede uitdaging betreft de financiering van die compensatie. Op een zuiver volumetarief na, zal na de introductie van een invoedtarief de elektriciteitsprijs namelijk niet direct stijgen. Dat komt doordat capaciteitstarieven zoals de kWgecontracteerd en kWmax in principe geen marginale kosten zijn, maar meer weg hebben van vaste lasten. Producenten zullen op de beurs dus in principe ook niet hoger inbieden. Producenten krijgen dus geen hogere prijs voor hun elektriciteit, maar hebben wel hogere kosten. Dat heeft als gevolg dat aanvullend geld nodig is om producenten te compenseren.

Het prijskaartje van compensatie

Om de transportkosten van bestaande projecten te compenseren, zal de overheid diep in de buidel moeten tasten. Volgens de data van de RVO is met SDE(+(+)) in 2023 ongeveer 114,8 Petajoule aan hernieuwbare elektriciteit opgewekt, omgerekend en afgerond 32 miljoen MWh. Indien het gemiddelde invoedtarief EUR 2,50 per MWh zou betreffen (waar CE Delft mee rekende) zou de overheid ongeveer EUR 80 miljoen per jaar extra aan SDE(+(+)) moeten uitkeren (voor de resterende duur van de reeds verleende subsidies). Echter is in dat geval slechts 9,5% van de totale netkosten van 2030 in rekening gebracht bij invoeders (zie ons eerdere blog voor een toelichting). Indien de EU-grens niet in acht wordt genomen, zou dat bedrag dus nog tot een factor 5 kunnen stijgen tot in de ordegrootte van EUR 400 miljoen per jaar. Over de resterende duur van de SDE(+(+))-beschikkingen (maximaal 15 jaar) kan dat potentieel oplopen tot in de miljarden euro’s. Deze berekening is verre van compleet, maar geeft wel een beeld van de ordegrootte. Daarbij zouden ook projecten zonder SDE(+(+)) subsidie mogelijk nog aanspraak kunnen maken op compensatie, zoals offshore windparken en mogelijk zelfs batterijen.

Een tweede uitdaging, hoewel niet onoverkomelijk, betreft de coördinatie van een invoedtarief en een compensatieregeling. Want hoewel de ACM exclusief over de vormgeving van een invoedtarief gaat, is de Minister van Klimaat en Groene Groei verantwoordelijk voor de SDE(+(+)) beschikkingen, en zal op politiek niveau budget moeten worden vrijgemaakt om de compensatie te financieren. Een compensatieregeling is dus op zichzelf al niet eenvoudig, laat staan een regeling die in elk specifiek geval niet onder- of overcompenseert (rekening houdend met de veranderende transporttarieven de komende decennia). Complicerende factoren daarin zijn onder andere de mate waarin specifieke individuele omstandigheden worden meegenomen, zoals langetermijnverplichtingen op grond van power purchase agreements, of een andere transportkostenstructuur door alternatieve transportrechten of alternatieve aansluitingen (bijvoorbeeld directe lijnen, cable pooling en een aansluiting op een gesloten (distributie)systeem). Bij de berekening van de SDE(+(+)) correctiebedragen is door het CBb al meermaals geoordeeld dat de werkelijke verkoopprijs van een individuele producent niet relevant is voor de vaststelling van de definitieve SDE(+(+)) subsidies (zie bijvoorbeeld ECLI:NL:CBB:2025:56), maar het is de vraag of dat ook zou moeten gelden bij wijzigingen van wetgeving waar producenten geen invloed op hebben. Bij de nadeelcompensatie van kolencentrales zijn de individuele omstandigheden bijvoorbeeld wel meegenomen in de compensatie, zoals het bestaan van juridische leverplichten op grond van langetermijncontracten (artikel 2 lid 3 Besluit nadeelcompensatie productiebeperking kolencentrales).

Mocht de invoering van een invoedtarief niet gepaard gaan met een compensatieregeling die in elk individueel geval de kostenstijging volledig dekt voor de resterende duur van de reeds verleende SDE(+(+)) subsidies, rijst de vraag of een producent zijn alsdan geleden schade alsnog juridisch kan verhalen.

Beroep tegen invoedtariefbesluit

Een eerste optie voor producenten zou een bezwaar- en beroepsprocedure tegen het ‘besluit invoedingstarief’ (of ‘besluit tarief net op zee’) zijn. In dat geval zou succesvol moeten worden betoogd dat het invoedtarief – zonder adequate compensatieregeling – onrechtmatig is jegens een specifieke groep invoeders, bijvoorbeeld SDE(+(+)) ontvangers. De vraag is echter wat precies als onrechtmatig zou moeten gelden. De ACM is namelijk in beginsel bevoegd de tariefstructuren te wijzigen, en de introductie van een invoedtarief is op zichzelf niet onrechtmatig. In plaats daarvan is het probleem de combinatie van een invoedtarief zonder een gelijktijdige, adequate compensatieregeling. In juridisch jargon zou kunnen worden betoogd dat de ACM dan het zorgvuldigheidsbeginsel heeft geschonden, doordat de ACM de financiële gevolgen voor alle of een specifieke groep invoeders niet voldoende heeft meegenomen in het nemen van het besluit.

Beroep tegen SDE(+(+)) vaststellingsbesluit

Een alternatieve route zou een beroep betreffen tegen het besluit van de Minister met betrekking tot de (jaarlijkse) vaststelling van de individuele, definitieve SDE(+(+)) subsidiebedragen. Op grond van artikel 14 lid 1 sub c van het Besluit SDEK, dient de Minister namelijk onder andere correcties op de definitieve subsidie toe te passen op grond van “bij ministeriële regeling vast te stellen correcties die een substantiële invloed hebben op het verschil tussen de gemiddelde kostprijs van hernieuwbare elektriciteit en de relevante gemiddelde marktprijs van elektriciteit en die voortvloeien uit maatregelen van de overheid.” De introductie van een invoedtarief zou als een dergelijke maatregel van de overheid kunnen kwalificeren, waardoor een correctie op de SDE(+(+)) subsidie voor de hand ligt. Indien de Minister verzuimt een dergelijke correctie vast te leggen in een ministeriële regeling, zou de afwezigheid daarvan kunnen worden bestreden in een individueel bezwaar en beroep tegen een SDE(+(+)) subsidie vaststellingsbesluit.

Echter ontvangt niet elke invoeder SDE(+(+)) subsidie, zoals sommige windparken op zee en batterijen. Toch zouden voor dergelijke partijen nog andere opties openstaan.

Nadeelcompensatie

Indien het invoedtarief niet als onrechtmatig wordt beoordeeld, en een individuele invoeder buiten de boot valt bij een compensatieregeling, kan een dergelijke invoeder nog een verzoek tot nadeelcompensatie doen bij de ACM dan wel de Minister. Nadeelcompensatie volgt uit het bestuursrecht (art. 4:126 Awb), en betreft de verplichting van een bestuursorgaan om de schade van een private partij als gevolg van rechtmatig overheidshandelen in specifieke gevallen te vergoeden. Niet alle schade komt voor compensatie in aanmerking: het moet gaan om een (i) abnormale en (ii) speciale last. Een last is abnormaal, als deze niet binnen het normale ondernemersrisico valt. Of dat het geval is, hangt af van alle omstandigheden van het geval. Met name de voorzienbaarheid, de mogelijkheid de schade door te belasten, het bestaan van gerechtvaardigd vertrouwen en de financiële impact zullen hier relevant zijn. Uit de rechtspraak volgt dat het ondernemersrisico inhoudt dat kosten of schade hoe dan ook niet integraal hoeven te worden vergoed, waardoor doorgaans met een procentuele ‘schadedrempel’ of korting op de compensatie wordt gerekend. De speciale last houdt in dat het nadeel de schadehebbende onevenredig hard treft in vergelijking met een referentiegroep. De uitdaging hierin ligt hem in het vaststellen van de relevante referentiegroep. Betreft de referentiegroep de overige invoeders, een specifiek subgroep daarvan, of zou juist de situatie moeten worden vergeleken met die van toekomstige invoeders, nu die met deze kosten rekening kunnen houden in hun investeringsbesluit? Hoe dan ook volgt uit bijvoorbeeld de nadeelcompensatie voor kolencentrales vanwege de productiebeperking en de Wet verbod op kolen bij elektriciteitsproductie, dat de politieke en juridische overwegingen en de berekeningen van nadeelcompensatie een complexe exercitie zullen zijn.

Ongerechtvaardigde verrijking

Tot slot zou de rechtsfiguur van de ongerechtvaardigde verrijking mogelijk nog een interessante rol kunnen spelen (artikel 6:212 BW). De ongerechtvaardigde verrijking betreft een civiele rechtsfiguur op grond waarvan een verarmde partij een vergoeding kan vorderen van een verrijkte partij indien de verrijking en verarming in causaal verband staan en de verrijking niet gerechtvaardigd is. Wat de ongerechtvaardigde verrijking interessant maakt, is dat niet hoeft te worden vastgesteld dat de verrijkte partij onrechtmatig heeft gehandeld. Dat betekent dat het invoedtarief zelf niet als onrechtmatig hoeft te worden beoordeeld om toch succesvol een schadevergoedingsvordering in te kunnen stellen.

De ongerechtvaardigde verrijking zou met name interessant zijn indien de ACM een invoedtarief introduceert als gevolg waarvan de marktprijs aantoonbaar op korte termijn stijgt, maar SDE(+(+)) ontvangers niet worden gecompenseerd. Het meest voor de hand liggende geval zou een kWh volumetarief betreffen, nu daarmee alle invoeders deze marginale productiekosten zullen meenemen in hun EPEX day-aheadmarkt biedstrategie. Een dergelijke stijging van de marktvergoeding zou namelijk leiden tot een daling van de SDE(+(+)) subsidies die de Staat hoeft uit te betalen, waardoor de Staat dus wordt ‘verrijkt’. Deze besparing van SDE(+(+)) kosten voor de Staat, leidt één-op-één tot een verarming (vermindering van subsidie-uitkering) van producenten. In een dergelijk geval kan een SDE(+(+)) ontvanger dus betogen dat de verrijking van de Staat als gevolg van het invoedtarief ongerechtvaardigd is en de SDE(+(+)) ontvangers verarmt.

Hoewel de andere onderzochte varianten van het invoedtarief volgens de berekeningen van CE Delft doorgaans niet tot marginale productiekosten leiden, zouden ook deze varianten macrogevolgen hebben op de ontwikkeling van de marktprijs, doordat op korte termijn minder nieuwe projecten zouden worden gerealiseerd en dus het aanbod minder hard stijgt (of zelfs daalt). In principe zou dan hetzelfde argument met betrekking tot de ongerechtvaardigde verrijking kunnen worden gemaakt. Desalniettemin zal het lastiger zijn om sterk genoeg te kunnen onderbouwen en kwantificeren wat het effect op de marktprijs is, en op welke termijn die effecten zich zouden verwezenlijken.

Onmiddellijke aandachtspunten voor producenten

Los van potentiële toekomstige verhaalsmogelijkheden, dienen producenten nu al rekening te houden met het toekomstige invoedtarief bij het (her)sluiten van power purchase agreements. Want hoewel de introductie van een invoedtarief doorgaans zal vallen on der de gebruikelijke change in law clausules, is dat niet zondermeer het geval nu het invoedtarief reeds is bekendgemaakt. Een beroep op het algemene rechtsconcept ‘onvoorziene omstandigheden’ zal bij nieuwe power purchase agreements ook lastiger worden, aangezien het de vraag is of een invoedtarief na aankondiging nog als onvoorzien dient te gelden. Om de financiële gevolgen en risico’s van een invoedtarief dus adequaat te verdelen en gerechtelijke procedures te voorkomen, doen partijen er goed aan de gevolgen van een invoedtarief expliciet te bespreken in hun onderhandelingen.

Bij de ontwikkeling van nieuwe met SDE++ gesubsidieerde projecten bestaat bovendien het aandachtspunt dat het geen gegeven is dat hun nieuwe projecten ook nog automatisch onder enige transportkosten compensatieregeling zullen vallen. Bij de inschrijvingen voor SDE++ zou hiermee rekening moeten worden gehouden, en bij aankomende investeringsbesluiten verdient dit onderwerp ook nog de aandacht.

Conclusie

De introductie van een invoedtarief met een gelijktijdige adequate compensatie van bestaande projecten is geen eenvoudige taak. De ACM zal daarin moeten balanceren tussen een doelmatige tariefstructuur en een eerlijkere verdeling van netkosten. Daarbij zal zij een invoedtarief nauw moeten afstemmen met het Ministerie van Klimaat en Groene Groei. Vanwege het prijskaartje dat aan een noodzakelijke compensatieregeling hangt en de verscheidene individuele omstandigheden die een onderscheid in een compensatieregeling zouden kunnen rechtvaardigen, bestaat de mogelijkheid dat niet de (volledige) schade van alle bestaande projecten wordt vergoed in een compensatieregeling. Of voor dergelijke projecten toch nog schadeverhaal mogelijk is, zal beter kunnen worden beoordeeld zodra de besluiten en eventuele compensatieregelingen bekend zijn. Desalniettemin werpt de aankondiging van een invoedtarief nu al zijn schaduw vooruit, en dienen producenten en ontwikkelaars dit nu al te overwegen bij (her)onderhandelingen van power purchase agreements en SDE++ aanvragen.

Deze blog was de tweede in een serie. De derde en laatste blog zal niet gaan over het invoedtarief gaan, maar juist de obstakels tot efficiënter netgebruik in de tariefstructuren voor afname.

Voor vragen of meer informatie over dit onderwerp kunt u contact opnemen met onze Energy & Infrastructure experts.